没有更正内容的房屋更正登记行为——行政案卷排除规则的具体应用

作者:刘玉梅 禚洪 期数:2013第一期 【字体:

  辽宁申扬律师事务所 刘玉梅 禚洪 

【案情概述】
    某集体企业的法人代表与某公司签署拆迁补偿安置协议并给付该公司部分合同项下款项以部分履行该合同项下该集体企业的合同给付义务。后该公司与该企业又签订《回购协议》。两年后,该公司与甲、乙、丙三人签订《协议》,约定该三人共同出资购买该公司房产,该三人善意履行合同项下合同给付义务并依法取得《房屋所有权证书》。该集体企业因经营不善而歇业,其上级主管部门与该企业签订《协议书》并为其出具证明,约定该集体企业改制并证明该集体企业的房屋所有权归其法定代表人所有,改制后的职工安置由该法定代表人负责。
    该法人代表向某市房产局信访称甲取得的上述房产中的部分房产在登记薄中的记载的轴线和面积应当是其合同项下的上述房屋中的一部分,二者在轴线和面积等问题上存在重合,甲的申请登记行为存在错误,应当予以变更。
    该市房产局遂根据《房屋登记办法》第七十五条第一款及《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条的规定,作出变更房屋登记簿的通知,要求甲在接到通知后到房产局办理更正登记,甲没有去办理,该市房产局遂又作出更正登记决定并送达给甲。
    甲不服该市房产局的变更登记决定行为,以该企业法人代表为第三人,依法提起要求撤销上述错误的更正登记决定及依据此决定作出的更正登记行为的行政诉讼。
    一审法院判决支持了原告的诉讼请求。
    【办案札记】
    笔者作为原告甲的诉讼代理人参加诉讼。
    行政案卷证据排除规则,是指行政机关在作出具体行政处理决定前,必须要经过严格的行政调查处理,在行政调查过程中要严格依照法律规定的条件和程序,依法履行法定职责和法定权限,“以事实为根据、以法律为准绳”,严格依法调取能够证实全部法律事实的一切证据,并依法保障行政相对人在调查过程中充分行使法律规定的陈述权和申辩权利。
    这些在行政调查阶段客观形成的证据作为行政处理阶段的证据,是认定法律事实的唯一和全部证据,是行政机关作出的行政处理决定所依据的唯一和全部证据。在行政处理和行政诉讼中,行政机关及司法机关只能用行政调查阶段客观形成的案卷中的证据认定事实,不能用行政处理决定案件中形成的案卷之外的其他证据来认定事实。
    这就要求在行政诉讼阶段中,被告要严格依照法律规定的期限即自收到起诉状副本之日起十日内提交行政答辩状并依法提交全部证据材料和依据的法律规定,否则,将可能承担败诉的风险。对此,我国《行政诉讼法》第三十二条、第三十三条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释【2000】8号)第二十六条、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定(法释【2002】21号)第一条作出了明确的相应的规定。
    【代理词】
   审判长、审判员:
    辽宁申扬律师事务所接受甲某的委托并指派刘玉梅律师出庭参加甲某诉某市房产局、丁某、乙某、丙某撤销关于更正乙某、甲某、丙某房屋共有权证的决定一案的庭审,现代理人结合被告的举证发表如下质证、辩论及代理意见:
    一、被告仅有房屋登记的职权依据,但被告在轴线认定和面积认定问题上,没有职权依据,该项认定工作应当由规划部门和房屋测绘部门依法作出认定和变更。原告的房屋登记簿上的记载事项是包括规划、测绘部门在内的相关职能部门依法认定的,如果确有错误,也应当由负有法定职权的部门作出相应的变更和修正。
    二、被告没有在法定期限内提供行政答辩状和提供作出具体行政行为所依据的法律文件,应当承担败诉责任。被告没有在法律规定的10日期限之内向法院提出行政答辩状,仅提供了部分证据,根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条第二款的规定的强制性规定,被告在收到起诉状副本之日起10日内首要的诉讼义务就是提供行政答辩状,行政诉讼与民事诉讼不同,被告作为行政主体必须履行法律强制要求的诉讼义务,该义务不能放弃,这是与民事诉讼的一个根本区别,应当承担败诉责任。
    三、对某年某月某日作出的《关于更正乙某、甲某、丙某房屋共有权证的决定》的质辩意见:
    被告在作出行政处理决定之前没有经过行政调查或者在行政调查阶段没有证据证实原告的房屋登记簿存在与房屋真实状况不符的错误情形,应当依法承担败诉责任。被告没有提供作出被诉具体行政行为认定事实所依据的证据,没有证据即作出错误的事实认定,显然在行政调查阶段的实体上和程序上均违法。
    (一)被告没有根据《房屋登记办法》第十八条的规定对第三人丁某进行询问,没有提供相应的询问笔录。
    (二)被告应当对原告的房屋登记簿举证,并举证证明房屋登记簿应当更正的具体情形、原因及依据。
    (三)被告应当对第三人的转移登记申请作出不予登记的决定并依法书面通知第三人不予登记的原因。根据《房屋登记办法》第二十条的规定:“登记申请符合下列条件的,房屋登记机构应当予以登记,将申请登记事项记载于房屋登记簿:(一)申请人与依法提交的材料记载的主体一致;(二)申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致,申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致;(三)申请登记的内容与有关材料证明的事实一致;(四)申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突;(五)不存在本办法规定的不予登记的情形。   登记申请不符合前款所列条件的,房屋登记机构应当不予登记,并书面告知申请人不予登记的原因。”“第二十二条有下列情形之一的,房屋登记机构应当不予登记:(三)申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的”
    可见,第三人丁某的申请明显违反规定,原告作为诉争房屋的所有人,于某年某月某日领取了房字第某号房屋所有权证书,是诉争房屋的所有权人。这些在原告的房屋登记簿中均有明确记载。原告申办和领取所有权证书的整个过程均是严格依照法律规定的条件和程序办理的,原告的房屋登记簿和房屋所有权证书上记载的内容与第三人的申请不一致且存在权利上的严重冲突。
    第三人的申请在后,原告的房屋登记薄登记在先,被告发现其申请事项与房屋登记薄的事项不符就不应当受理和登记。被告仅有依照上述规定进行形式审查的义务,对于符合法定条件的申请予以登记、不符合的就不能登记;被告没有任何理由和权力主动地对于存在严重的房屋权利冲突和争议的申请直接否定和推翻原告合法的房屋登记簿,这是一种以“更正登记”为名、行“巧取豪夺”之实的严重的滥用职权的行为。
    (四)被告应当在上述法定举证期限内举证证明到底是根据哪些证据、如何发现和认定房屋登记薄记载事项出现错误的,针对这些问题被告在行政处理过程中的调查阶段具体进行了哪些调查取证的工作。
被告应当对原告的房屋登记簿进行举证,并举证证明原告的经过严格审批登记的房屋登记薄上的记载中的哪一项出现了错误;用什么证据能发现和改正这个错误;被告有没有职权依据主动对房屋的轴线、面积问题直接作出认定,是否属于超越职权和滥用职权。不能被告一句话,说错了就错了。如果是这样,房屋登记的公信力将毫无保障。公民的财产随时会被剥夺。
    被告在法定期限内没有提供上述证据,根据《行政诉讼法》第三十二条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条第一款的规定,依法应视为被告没有证据证实《关于更正乙某、甲某、丙某房屋共有权证的决定》第一自然段所认定的事实。
    四、对《关于更正乙某、甲某、丙某房屋共有权证面积的通知》的质辩意见。
    (一)对第一自然段除了“该部分存在争议”一句话以外的认定事实的质辩意见同“三”,兹不赘述。
    (二)对第一自然段最后几个字认定的事实即“该部分存在争议”的事实表示同意。被告明知第三人的申请与原告的房屋登记簿存在严重的权利冲突和争议,被告明知自己是没有权力对平等的民事主体之间的民事纠纷作出实体审理和认定的,明知第三人的申请与原告的房屋登记簿记载的权利冲突是需要通过法院用生效的法律文书加以“定纷止争”的纠纷,却“超越职权”、“越俎代庖”地主动伸手去管本来不属于房屋登记行政机关职权范围内的事情,并且在未经任何法定程序和法律认定的情况下,直接假定和认定第三人是诉争房屋所涉面积的权利人,而身为房屋登记薄上明确记载的所有人却是错误的,直接将原告的房屋强行割裂、拱手送给第三人。这是严重的应当承担国家赔偿责任的侵权行为。
    (三)该通知适用法律错误。被告除了引用《房屋登记办法》这一国务院部门规章之外,更应该引用《物权法》这一上位法和基本法;另外,被告不应当引用《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》这一司法解释,该司法解释应当由法院在审理具体个案时加以引用;而且,该司法解释不具有溯及既往的效力,该文件于2003年6月1日起施行,不适用于1994年5月9日及1994年6月7日签订的协议。
    五、对被告提供的某年某月某日《协议书》、某年某月某日《补充协议》及两份收款收据的质辩意见。
    (一)这些协议的效力问题以及履行情况在与原告主张存在争议的情况下应当由法院通过生效判决加以认定,被告没有权力对“该部分存在争议”的事实直接加以认定,兹不赘述。
    (二)即使在上述情况下,原告也可以发表在民事诉讼中的质证意见,这些证据也存在下列问题:
    1、合同主体问题,第三人不是合同主体。签订合同的主体是“某市某食品厂”,不是第三人。第三人不是合同主体,根据合同相对性原理,第三人与协议书及本案没有任何法律上的利害关系。
    “某市某食品厂”系集体企业。协议及补充协议项下的合同权利和义务应当由该集体企业享有和承担。
    2、合同标的物约定的具体位置不明确。某年某月某日《协议书》第四条中约定的是“某#楼1-4层”,而某年某月某日《补充协议》第一条中约定的是“某某号楼(3)-(4)轴线1-4层”。而第三人向被告申请登记的诉争房屋位于某路91-7号。如何认定合同标的物的具体位置是否存在被告认定的“房屋面积存在重复”的情况?这些均需要法定职能部门依法加以实际勘测、鉴定和认定。
    3、合同的履行及合同变更情况不清。两份收款收据对应的是上述两份合同中的哪一份?另据某年某月某日第三人韩某代表“某市某食品厂”签订的《协议书》,可以看出合同主体之间对于上述《协议书》及《补充协议》约定内容作出了实质性的变更,即“某某房地产发展有限公司”回购“某市某食品厂”的房屋。该事实有某区人民法院(某)某民某初字第某号《民事裁定》对应的法庭庭审笔录第10页第三人对证据4的质证意见加以证实。
    4、“某市某食品厂”如果认为诉争房屋应当登记到自己名下,可以要求合同相对方承担违约责任。因为,原告作为善意第三人已经依法善意取得诉争房屋的所有权并依法登记在房屋登记簿上。原告对诉争房屋享有不容置疑的物权,第三人或者“某市某食品厂”如有异议,应当依法提起行政诉讼要求撤销原告的房证。
    六、对被告提供的原告某年某月某日《购房协议书》、某年某月某日《补充协议》、《房屋所有权证存根》、《私有房屋产权登记申请书》、《私有房屋产权调查审批表》的真实性予以认可。这些证据能够证明原告是房屋登记簿上合法的权利人,对诉争房屋具有合法权利,被告在发现第三人的申请与原告的权利存在冲突的情况下应当适用《房屋登记办法》第二十条、第二十二条的规定对第三人的申请“不予登记”,不能在明知“该部分存在争议”的情况下适用《房屋登记办法》第七十五条第一款关于“更正登记”的规定。
    七、对《公房准住通知》的质辩意见,对该份证据的真实性、合法性和关联性有异议。
    (一)该《通知》没有具体的文号。
    (二)姓名一栏应当填写“某市某食品厂”,不应当填写第三人的姓名。
    (三)对地点“某区某路某小区某某号楼3-4轴”有异议,与本案诉争房屋的界址之间的关系需要法定职能部门依法界定。
    (四)正文部分其余栏目没有填写,真实性有异议。
    (五)落款部分的公章与应当加盖公章主体不符,真实性有异议。本《通知》应当由落款部分打印的单位即“某市城市房屋拆迁管理办公室”加盖公章,但落款部分加盖的却是“某某房地产发展有限公司”的公章。
    八、对某年某月某日第三人与某市某区某街道办事处《协议书》的质辩意见。某市某区某街道办事处不具备认定“某市某食品厂”是否为集体企业的职权,也不具备将集体企业转制为私营企业的职权,集体企业产权归属及集体企业转制为私营企业均应当由法定部门根据法律规定的严格的法定程序加以认定和变更,并到工商机关办理相应的登记手续。
    九、对某年某月某日某市某区某街道办事处《情况说明》的质辩意见。依法认定诉争房屋所涉面积的权利归属的依据是原告的房屋登记簿或者法院的生效判决。该办事处作为第三人曾经的上级主管部门,无权认定“某市某食品厂”的“原房产产权属某食品厂法人代表韩某所有”。被告据此认定原告登记簿错误显然是错误的。
    十、被告作出决定依据法律依据错误。
    《房屋登记办法》第七十五条第一款适用的逻辑前提即该法律规范的假设部分为“不涉及房屋权利归属和内容的”情形。而被告违法更正原告房屋登记薄的行为直接侵害了原告的房屋所有权,导致原告的房屋被人为地割裂,直接导致原告丧失了对诉讼房屋所涉及的面积的房屋所有权,无法行使该部分房屋的所有权利。在此前提下,被告的行政行为绝不简单的是普通的更正登记簿上的出现的一般的笔误等简单的行为,而是明显的违法行为,应予依法撤销。
    被告在当时的正确的做法根据《房屋登记办法》第二十条及第二十二条的规定,依法对第三人的申请不予登记;同时,应当是向利害关系人即本案第三人丁某释明其应当根据《物权法》第十九条规定的“更正登记与异议登记”的规定及《房屋登记办法》第七十六条至第八十条的规定的“异议登记”制度依法由法院确权后才能办理相应的变更登记手续。
总之,被告没有测量和认定房屋轴线及面积是否正确的职权依据,滥用职权,超越职权,明知第三人与原告之间对“该部分存在争议”,仍然在没有证据的情况下错误认定事实,错误适用法律,应当依法予以撤销。
    代理人:刘玉梅 禚洪
    某年某月某日
    【办案随想】
    行政证据排除规则是行政法领域的一项基本规则,要求行政主体在作出行政处理决定前要严格依照法律规定的调查程序充分地调查取证,用行政调查阶段取得的证据作为作出行政处理决定的唯一证据,用这些证据证明相关案件事实,并依此作出相应的行政处理决定。
    行政主体作出的行政处理决定直接关系着相关当事人和利害关系人的合法权益和切身利益,行政处理决定对行政相对人势必会产生影响,行政主体在行政诉讼中仅仅以对行政相对人不产生实际影响为由作为抗辩是远远不够的。
    笔者紧紧抓住了问题的实质。即行政处理决定的内容及其事实根据和证据到底是什么,根据什么对当事人依法享有所有权的房屋的登记薄上的轴线和面积进行变更?表面上看是对《行政诉讼法》第三十二条、第三十三条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释【2000】8号)第二十六条、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定(法释【2002】21号)第一条所规定的“举证责任倒置”的具体规则的具体理解和应用,实质上充分体现了对行政法基本理论的深刻理解和扎实把握。
    目前,行政主体在应对行政诉讼案件时大部分均已经充分重视在法定的答辩期之内积极提交行政答辩状并提供据以认定相关法律事实的事实根据和法律依据,能够在答辩期限内向法院及时地完成答辩和举证义务,因为他们已经从败诉案件中总结出一定的经验教训,就是必须在法定答辩期限内积极完成举证,否则将承担败诉的风险和责任。
    然而,与行政诉讼阶段提供的消极应诉的事后补救相比,行政主体在作出行政处理决定前的行政调查阶段,依据法定职权依法调查取证所形成的证据是第一手的资料和最重要的证据。
    笔者的案例给行政主体提出了新的要求,那就是:要在作出行政处理决定之前,一定要基于证据来证明作出决定的内容的具体根据是什么,一定要把行政处理决定的内容的形成过程(如本案例涉及的就是如何比对房产登记簿上登记的面积是否存在重复、如何进行的比对等问题)进行细化,否则无异于没有认定事实的证据。
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